Poder e Interdependencia en el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica.

Introducción

El presente escrito se realiza en función del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica. Para ello partiré tratando de contestar brevemente: ¿Qué es el Acuerdo de Asociación? ¿Cómo o de donde surge? ¿A quienes involucra? Luego pasare a describir los componentes que se cubren en el Acuerdo de Asociación entre ambas regiones. Una vez presentada dicha discusión se procede a discutir los conceptos poder e interdependencia que son las variables centrales del trabajo de Robert O. Keohane & Joseph S. Nye (1989). Ya teniendo presente estos conceptos se pretende realizar una aproximación analítica del Acuerdo de Asociación considerando éstos conceptos de Keohane & Nye. Por último, se presenta un cierre de discusión tratando de plantear algunas interrogantes para futuras discusiones.

¿Qué es el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica? ¿Cómo o de donde surge? ¿A quienes involucra?

El Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica es un proyecto ambicioso que actualmente se desarrolla con mucho optimismo y esfuerzo negociador por parte de los gobiernos de Centroamérica y la Unión Europea. No obstante, alcanzar el cumplimiento de los requisitos que conlleva su puesta en ejecución es el enorme reto de los gobiernos centroamericanos. Esto considerando no solo las diferencias entre ambas regiones (particularmente en sus indicadores comerciales, sociales, demográficos y económicos), sino en cómo la región centroamericana puede implementar los procesos exitosos de integración que han convertido a Europa en una potencia económica mundial, entre otras. Se espera que una vez concluidas las rondas de negociación que darán vida al Acuerdo, Centroamérica este en el umbral del posicionamiento regional que se ha buscado por muchos años. Se dice que este Acuerdo permitirá a la región centroamericana tener éxito, junto con una imagen de una región madura y coherente con la realidad mundial, comprometida con sus ciudadanos y fuerte ante los desafíos del futuro, dando inicio a concretar un diálogo que nació hace ya más de veinte años.

Pero, ¿cómo o de donde surge esta iniciativa? Pues, el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica surge como uno de los resultados de la Cumbre Unión Europea-Latinoamérica y el Caribe, celebrada en Viena, Austria, el 12 y 13 de mayo de 2006. En esa ocasión los Jefes de Estado y de Gobierno de las regiones deciden iniciar las negociaciones para lograr el Acuerdo entre ambas. Sin embargo, esta relación entre ambas regiones se podría remontar al 1984 cuando se da el denominado Diálogo San José entre Centroamérica y la Unión Europea. En aquel momento, el objetivo central era contribuir a la solución del conflicto, en pro de la democratización y del desarrollo del istmo. Luego con el proceso de los Acuerdos de Paz, en 1986 se crea el Grupo de Río, esto contribuye a mantener los debates sobre diversos temas de interés interregional y sus reuniones anuales se centraron en la búsqueda de prioridades en el ámbito político-económico, a través de la cooperación y el comercio.

Ya para el 2002, se reúne en Madrid la II Cumbre Unión Europea - América Latina y el Caribe, allí la Unión Europea y Centroamérica acordaron lanzar la negociación de un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación, como una primera etapa hacia una asociación más amplia que incluyera en un futuro un acuerdo comercial. Este Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación se firmó en Roma en 2003 y entrara en vigor cuando sea ratificado por todos los Estados parte del Acuerdo. En el 2004, durante la III Cumbre Unión Europea - América Latina y Caribe, realizada en Guadalajara, la Unión Europea y Centroamérica fijaron el objetivo estratégico común de realizar un Acuerdo de Asociación, que comprenda capítulos de dialogo político, cooperación y comercio. En ese entonces se precisó que era necesario primeramente que Centroamérica alcanzara un nivel suficiente de integración económica y se estableció un grupo conjunto para realizar una evaluación de la integración económica en dicha región.

Para el 2006, en el marco de la IV Cumbre América Latina y el Caribe en Viena, se celebró la II Cumbre Unión Europea - Centroamérica en la cual, se tomó la decisión de entablar negociaciones relativas a un Acuerdo de Asociación, incluida la creación de una zona de libre comercio. Esta decisión se basó en los resultados positivos de los procesos previos y el informe final de evaluación del grupo conjunto. De la evaluación conjunta de la integración económica en Centroamérica se derivaron tres aspectos sobre los cuales los Jefes de Estado centroamericanos se comprometieron a realizar avances antes de iniciar las negociaciones: aplicar las decisiones adoptadas el 9 de marzo de 2006 en Panamá, que incluyen la consolidación de la Unión Aduanera Centroamericana; ratificar el Tratado Centroamericano sobre inversiones y servicios; y, desarrollar un mecanismo jurisdiccional que pudiera garantizar la aplicación de la legislación económica regional en toda la región. Luego de la aprobación por parte del Consejo de la Unión Europea se están celebrando desde octubre 2007 las rondas de negociación para darle paso a la vigencia del Acuerdo de Asociación entre ambas regiones. En términos de a quienes se involucran en este proceso, además de la Unión Europea en su conjunto, estamos hablando de: Costa Rica; El Salvador; Guatemala; Honduras; Nicaragua; más Panamá (si se integra al sistema aduanero centroamericano). Además, se han abierto las puertas para que se involucren miembros de la Sociedad Civil, así como empresas interesadas en los posibles resultados de dicho Acuerdo. Por otra parte, es importante señalar qué componentes son consideradas como pilares de este Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica.

Componentes del Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica

Este Acuerdo de Asociación cuenta con tres componentes centrales: político; cooperación; y, económico-comercial. En el componente político se persigue establecer mecanismos institucionalizados para promover una discusión e intercambio de información -en diferentes instancias- entre la Unión Europea y Centroamérica sobre cuestiones bilaterales y regionales de interés común que podrían permitir la adopción de posiciones conjuntas en temas de trascendencia internacional. A través de estos mecanismos también se busca promover una serie de valores comunes entre ambas regiones, tales como el respeto a los principios democráticos y los derechos humanos fundamentales, la protección del medio ambiente y el fortalecimiento del Estado de Derecho, entre otros. Mientras, en el componente de cooperación se busca ir más allá de la ayuda financiera de la Unión Europea hacia Centroamérica y se orientaría a identificar mecanismos concretos a través de los cuales ambas regiones puedan alcanzar los objetivos identificados tanto en el componente político como en el componente comercial.

Por último, el componente económico-comercial implicaría, entre otras cosas, el establecimiento de una zona de libre comercio entre la Unión Europea y Centroamérica. En este contexto comercial cabe destacar que Centroamérica ha mantenido por mucho tiempo lazos económicos estrechos con Europa, los cuales se han visto beneficiados por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) de la Unión Europea que permite que muchos de los productos centroamericanos ingresen en ese mercado sin pagar aranceles o con aranceles preferenciales. A pesar de ello, otra cantidad significativa de bienes en los cuales Centroamérica tiene ventaja competitiva han estado excluidos de esa iniciativa. Esto ha llevado a los países de la región promuevan, desde hace varios años, avanzar en la profundización de la relación comercial a través de la suscripción de un acuerdo de libre comercio.

Conceptos de poder e interdependencia de Keohane & Nye, y Análisis del Acuerdo de Asociación en términos de estos dos conceptos

Keohane & Nye presentan una discusión sobre los conceptos poder e interdependencia. Ellos señalan que el poder puede ser pensado como la habilidad de un actor en hacer que otros hagan algo que ellos de otra manera no harían (y con un costo aceptable para el actor). Sin embargo, el poder también puede ser concebido en términos del control sobre los resultados o el potencial para afectar los mismos. Establecen que para entender el papel del poder en la interdependencia, se debe distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. En términos de los costos de dependencia, sensibilidad significa responsabilidad para los costosos efectos impuestos desde afuera antes de que las políticas sean alteradas para tratar de cambiar la situación. Mientras, vulnerabilidad puede ser definida como la responsabilidad de un actor para sufrir los costos impuestos por eventos externos aun después de que las políticas sean alteradas.

Pero ¿qué es interdependencia? Interdependencia significa, en lo más simple, mutua dependencia. Para los autores, la interdependencia en el mundo de la política se refiere a las situaciones caracterizadas por los efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países. Señalan además, que estos efectos casi siempre surgen de las transacciones internacionales (flujo de dinero, bienes, gente, y mensajes que cruzan las fronteras internacionales). Cabe destacar que estas transacciones internacionales se ven claramente en los tratados de libre comercio, así como en el Acuerdo de Asociación que aquí nos ocupa.

Por lo tanto, los autores resaltan que la interdependencia afecta el mundo de la política y el comportamiento de los estados, pero que las acciones gubernamentales también influyen en los patrones de la interdependencia. De igual forma, estas acciones se reflejan en un “espacio” de interacción que a su vez esta visto en término de régimen internacional. Keohane & Nye definen regímenes internacionales como los acuerdos para gobernar las relaciones transnacionales e interestatales. Estos tienen la función de regular y controlar las relaciones por medio de la creación y aceptación de procedimientos, reglas, o instituciones para ciertos tipos de actividad. Se podría decir entonces que el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica puede constituir un régimen internacional en sí mismo. Pero igual puede ser condicionante para que se formen o establezcan otros regímenes internacionales propios de la región, como puede ser un régimen sobre integración aduanera de Centroamérica. Los autores también proponen dos perspectivas diferentes que se pueden adoptar para analizar los costos y los beneficios de una relación interdependiente. La primera se enfoca en las ganancias conjuntas o en las pérdidas conjuntas de las partes involucradas. La segunda tensa los issues de las ganancias y la distribución.

En el caso del Acuerdo de Asociación, este demarca la instauración de una zona de libre comercio birregional e intrarregional. Así mismo, introduce el reforzamiento de la cooperación birregional orientada a lograr estabilidad política y social, e incluye la lucha contra la pobreza y elementos medioambientales. Por lo tanto, el Acuerdo de Asociación propone impulsar la integración económica regional, aumentar el crecimiento económico y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. A diferencia del TLC (CAFTA-DR), se dice que el Acuerdo de Asociación ha sido menos controversial por estar acompañado de una dosis de cooperación para el desarrollo, de compromisos en cuanto a la participación civil y de políticas complementarias que introducen acciones de cooperación técnica y financiera para compensar la pérdida de los ingresos arancelarios y particularmente, porque se asumirá los costos necesarios de implantación de las nuevas normativas. Sin embargo, el Acuerdo de Asociación es también un tratado de libre comercio. Es la Unión Europea quien sostiene que un TLC seria una ventaja para que Centroamérica acceda a los mercados europeos de manera compatible con las normas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Al parecer, los cambios de nombre (Acuerdo de Asociación o TLC) forman parte de una estrategia orientada a evitar las contradicciones que retardarán la firma de los acuerdos, pero hay quienes dicen que es más de lo mismo. De igual forma, la cuestión reviste vital importancia dado que los diferentes estudios realizados hasta la fecha señalan que la firma de tratados bilaterales y regionales permite obtener concesiones que no son posibles alcanzar en la OMC, donde la presión de los países pobres puede ser clave en las modificaciones de los mismos. Se dice que si la Unión Europea logra abrirse paso con el Acuerdo de Asociación con el apoyo del istmo, en la arena multilateral, no hay dudas que tendría mayores avances que los Estados Unidos.

Por otra parte, y en aras de la relación de interdependencia entre las dos regiones, se deben tener presente tres cuestiones, tal vez básicas, en el proceso. Primero, la necesidad de negociar en atención a que no se imponga un criterio de reciprocidad en el comercio entre las dos regiones o en igualdad de condiciones sin tomar en cuenta las asimetrías económicas y comerciales entre ambas. Estas asimetrías son precisamente lo que pueden determinar que actor tiene más poder sobre el otro, pero también es un elemento que permitiría establecer qué región tiene sensibilidad y cuál tiene mayor vulnerabilidad en el proceso. En este aspecto me atrevo a decir que la región con mayor vulnerabilidad en el proceso es Centroamérica precisamente por sus desventajas y las propias asimetrías entre los países de la región. Mientras que la Unión Europea tal vez se puede considerar con cierto grado de sensibilidad puesto que puede prever modificaciones a su Acuerdo de Asociación para minimizar algunos efectos negativos en términos de la complejidad de la región centroamericana.

La segunda cuestión, se refiere a la participación de la sociedad civil en la negociación de estos acuerdos. Pues al parecer la experiencia en la región no es alentadora, y resulta una preocupación para el Comité Consultivo del Sistema de Integración Centroamericano (SICA) que reúne a más de 100 organizaciones de la sociedad civil, regional y nacional por los titubeos que se han dado en la definición de la forma de participación de la sociedad civil, la transparencia en el trabajo de las mesas, de los temas y otras aristas. En relación a los actores de la sociedad civil, como quiera que esta se defina, es que pueden tener un papel importante en términos del poder relativo sobre el Acuerdo de Asociación permitiendo así que se definan algunas pautas de la relación bi-regional que los beneficien a ellos.

La tercera cuestión, está relacionada con el aspecto comercial como eje principal del Acuerdo de Asociación. Pues la atención se ha centrado en el acceso al mercado que permita incrementar el flujo de mercancías entre ambas regiones, en la atracción de inversiones, en la propiedad intelectual, comercio y compras gubernamentales. Es tal vez en este aspecto comercial donde se puede apreciar la cuestión de la sensibilidad y la vulnerabilidad en términos de transacciones económicas, pues aunque la Unión Europea desee mayor intercambio comercial entre las regiones, la verdad es que aun es muy proteccionista, por ejemplo, en términos de la agricultura como industria. Ello es el caso de los aranceles por el banano y las restricciones en el sistema de preferencias arancelarias puestas por la propia Unión Europea.

Cierre y planteamiento de interrogantes

Para cerrar este escrito debo entonces plantear unas interrogantes para discusiones futuras. Aclarando que me encuentro limitado en establecer conclusiones debido a la poca profundidad en el conocimiento del Acuerdo de Asociación entre ambas regiones. Las primeras dos interrogantes van en términos del poder en la relación de interdependencia de estas dos regiones: ¿cuál es el grado de sensibilidad de la Unión Europea?, ¿cuál es el grado de vulnerabilidad de Centroamérica? Con ello se debe entonces considerar: ¿cuánto poder relativo tiene cada región?, ¿a qué región beneficia realmente este Acuerdo de Asociación? Al considerar qué región realmente se beneficia del acuerdo, me refiero a que se debe separar la paja del grano, pues la cooperación por parte de la Unión Europea lleva consigo una relación de intercambio: ¿qué gana la Unión Europea con la cooperación que esta ofreciéndole a la región centroamericana? Otra pregunta podría ser: ¿cuál es el papel que juega la sociedad civil en el proceso?, ¿qué están buscando?, ¿cuánto poder relativo tienen en el proceso del Acuerdo de Asociación? Por último, quisiera establecer que es importante en el proceso tener muy presente, no sólo las asimetrías entre las regiones, sino las asimetrías que existen dentro de la propia región centroamericana ya que la historia de la región ha sido un tanto explicita en las diferencias que no han permitido una integración regional exitosa. Partiendo de estas interrogantes se podría discutir a futuro con mayor profundidad el Acuerdo de Asociación en términos de poder e interdependencia en la relación bi-regional.